幾年來，食品安全事件不斷發(fā)生，表明我國在食品的生產(chǎn)、管理等環(huán)節(jié)存在一些問題，也表明《食品衛(wèi)生法》與現(xiàn)行社會經(jīng)濟的發(fā)展不相適應，制定((食品安全法》的呼聲也日益高漲。經(jīng)過多方努力，《食品安全法》終于在2009年2月28日發(fā)布?？梢哉f，《食品安全法》既是新階段食品安全保證的法律依據(jù)，又是對相關人員的行為要求。
縱觀整部法律，既有生產(chǎn)規(guī)定、產(chǎn)品規(guī)定、違法處罰規(guī)定，又有執(zhí)法主體的規(guī)定，基本涵蓋了從田間到餐桌整個食品生產(chǎn)、消費過程中所有環(huán)節(jié)、所有相關參與者的行為規(guī)范。
一、 《食品安全法》制定的背景及動因
1·《食品衛(wèi)生法》已不適應當前的社會經(jīng)濟形勢
《食品衛(wèi)生法》在制定之初，對我國食品的衛(wèi)生安全質(zhì)量起到了重要的作用，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，《食品衛(wèi)生法》已不適應目前的食品安全管理。
其主要問題包括：(1)《食品衛(wèi)生法》對食品監(jiān)管部門的分工較為籠統(tǒng)，造成了各部門之間管理上既有交叉又存在盲區(qū)，造成了食品市場的混亂。(2)隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，((食品衛(wèi)生法》的處罰力度對違法者起不到威懾的力量，使得我國食品安全事件中假冒偽劣產(chǎn)品泛濫，從蘇丹紅到三聚氰胺等非法成分也被不法商人用于食品的制假造假。
2．呼喚更科學有力的法律來保障食品安全
全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，使各國生產(chǎn)的食品有可能成為全球的食品，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，產(chǎn)品以物美價廉而暢銷國外，如我國生產(chǎn)的雞胸肉因為屬于人工拔取，非常完整，也非常干凈，深受歐洲各國經(jīng)銷商的喜愛，但因為經(jīng)常出現(xiàn)獸藥殘留不符合歐盟規(guī)定而被限制出口。
受發(fā)達國家限制的我國食品還有蔬菜、水產(chǎn)品等，這種現(xiàn)象不僅影響了我國食品企業(yè)的發(fā)展，更是對我國名譽造成重大損失。因此，通過制定更科學有力的保障食品安全的法律，不僅是國內(nèi)市場的需要，也是突破技術壁壘，進入國際市場的需要。
二、食品安全的界定
《食品安全法))規(guī)定，國家建立食品安全風險評估制度。這一規(guī)定對食品安全的促進作用有：
1·通過風險評估，對食品安全做出的判斷更具有科學性
縱觀最近幾年我國的食品安全事件，既有真正的食品安全事件，如福壽螺事件、三聚氰胺事件，又有諸如“陳化糧”、“巨能鈣使用雙氧水”、‘‘雀巢奶粉碘超標’’這樣并不會導致人體健康問題的所謂食品安全事件。
造成這種現(xiàn)象的原因是許多人往往簡單依據(jù)我國食品衛(wèi)生標準進行判斷，甚至會依照國外標準判斷，而沒有了解標準制定的過程和依據(jù)，沒有了解國外發(fā)達國家以標準作為“技術壁壘”的情況。這種虛假的食品安全信息的流傳，不僅造成消費者的心理恐慌，危害消費者健康，因為在一些情況下，心理因素對健康的影響更大；而且大量的輿論壓力影響了政府對食品安全的判斷，影響了政府對食品安全工作重點的布置。
《食品安全法》將風險評估作為判斷食品安全的標準，使食品安全的界定更科學，結合本法第八十二條規(guī)定的“國家建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度”，將避免一些不真實、不科學信息的發(fā)布，特別是涉及對健康危害與否的信息，衛(wèi)生行政部門是最有發(fā)言權的機構。這樣，既可以保護合法經(jīng)營的食品生產(chǎn)企業(yè)，也可以保護消費者不受虛假信息造成的心理影響，同時，也使國家在制定食品安全政策、工作計劃時不受外界輿論的干擾。
2．食品安全風險制度的建立，使風險評估本身更科學
最近幾年，食品安全風險評估作為食品安全的判斷手段，廣受吹捧，也激發(fā)了許多科學工作者加入風險評估的研究行列。但是，食品安全風險評估是一個需要微生物、化學、生理、病理、毒理等學科背景的工作，沒有相關背景的人員進行食品安全風險評估，可能會帶來一些偏差，或者受知識結構的限制，看不到問題的本質(zhì)，或者對結果的判斷僅能停留在簡單的數(shù)字上，甚至有結果而不能正確分析，最終的結果是得出的結論不全面以及有失客觀。
本法規(guī)定“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估”。由國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，并組織相關專家，既能保證風險評估工作的順利進行，又能保證分析結果的科學性。
3．風險評估將使食品安全標準更科學、更準確
食品安全標準的制定除一些傳統(tǒng)上存在并以被人類攝入了很多年的食品成分可以參考人類流行病學資料外，大多數(shù)成分需通過動物實驗確定對動物沒有任何傷害作用的最大劑量，并外推到人體的安全攝入量(每日容許攝入量)，再根據(jù)每天攝入的含有該物質(zhì)的食品的量計算出這些食品的限量標準。由于科學不斷進步，診斷技術也不斷發(fā)展，并且，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國居民的食物結構也發(fā)生著變化，過去攝入量少的食品可能會增多，因此，食品的安全限量標準也不是一成不變的，標準制定的依據(jù)除動物實驗外，另一個重要的參考依據(jù)就是風險評估中的暴露評估。通過風險評估，對現(xiàn)行標準中可能對人體構成危害的標準加以修訂，以保證食品的安全。同時，通過風險評估，可以發(fā)現(xiàn)一些過去認為沒有危害的因素，并制定新的標準。
三、管理的范圍與監(jiān)管機構
在總則中和《食品衛(wèi)生法》相同， (《食品安全法》首先規(guī)定了《食品安全法》所覆蓋的生產(chǎn)、經(jīng)營范圍，指出：在中華人民共和國境內(nèi)從事下列活動，應當遵守本法：
(1)食品生產(chǎn)和加工(以下稱食品生產(chǎn))，食品流通和餐飲服務(以下稱食品經(jīng)營)；(2)食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營；(3)用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備(以下稱食品相關產(chǎn)品)的生產(chǎn)經(jīng)營；(4)食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關產(chǎn)品；(5)對食品、食品添加劑和食品相關產(chǎn)品的安全管理。
供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，制定有關食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標準、公布食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關信息，應當遵守本法的有關規(guī)定。
與《食品衛(wèi)生法》不同的是，《食品安全法》對執(zhí)法主體的責任規(guī)定更明確，《食品衛(wèi)生法》規(guī)定“國務院有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責食品衛(wèi)生管理工作”。有明確各部門的管理范圍，造成了多年來食品安全的多頭管理，不僅造成監(jiān)管的交叉與盲區(qū)，也增加了食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)成本，間接導致了食品安全質(zhì)量的降低。而《食品安全法》則明確了國務院各行政部門的職責范圍，規(guī)定“國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理”。這樣，明確了各部門的職責范圍，避免了因執(zhí)法重疊造成的企業(yè)負擔加重，同時結合本法規(guī)定的對執(zhí)法人員因失誤而承擔的責任以及我國越來越完善的問責制， 《食品安全法》必將推動我國的監(jiān)管部門從管理向管理與服務的轉(zhuǎn)化。
同時，《食品安全法))還規(guī)定了“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核”。結合我國進行將垂直管理機構劃歸地方政府的機構改革，這一規(guī)定將有利于地方政府協(xié)調(diào)衛(wèi)生、質(zhì)檢、FDA、工商等部門的工作，推動對我國食品生產(chǎn)企業(yè)的食品安全監(jiān)管。
四．《食品安全法》的處罰力度
在處罰力度上， 《食品安全法》充分體現(xiàn)了既要保護消費者利益，又能對企業(yè)產(chǎn)生一定的威懾力?！妒称钒踩ā返诎耸臈l、第八十五條、第八十六條規(guī)定了對各種違法經(jīng)營的處罰為貨款的五到十倍，而第八十七、八十八條規(guī)定屬于工作疏忽，而非有意造成的食品安全問題則罰款要輕一些。這充分體現(xiàn)了政府既要保護合法經(jīng)營者，又要堅決打擊違法犯罪活動的決心。這種處罰比較符合科學發(fā)展觀，因為出現(xiàn)食品安全問題的原因很多，有些問題是生產(chǎn)單位的能力不夠，不能對每批生產(chǎn)原料進行檢驗、控制所致，有些是世界性的難題，如油炸食品、煙熏食品、焙烤食品產(chǎn)生致癌物等等，確實也不能不分青紅皂白把出現(xiàn)問題食品的企業(yè)都罰得傾家蕩產(chǎn)。畢竟，昧心向食品中添加有害成分的還是少數(shù)。
但是，如果建立向消費者的賠償機制，一定要建立一定的渠道，否則可能會出現(xiàn)賠償難的問題，試想，消費者發(fā)生食物中毒，消費者如果已經(jīng)將食物吃完，如何能證明購買的食物有問題?再如三聚氰胺這樣的事件，如果不是大規(guī)模發(fā)生，并引起了醫(yī)療部門的注意，普通消費者如何知道是奶粉的問題?
其實處罰多少倍并不重要，重要的是通過處罰使食品企業(yè)重視食品安全，特別是造假者，就應當重罰，對這種企業(yè)如果害怕處罰過重造成企業(yè)無法運營，那么，消費者受到的傷害由誰來撫平?如果企業(yè)確實造成了消費者的傷害，那這樣的企業(yè)就應該受到處罰，這種企業(yè)即使沒有也比對社會造成沉重的負擔要好。因此，應通過食品安全委員會裁定，造成食品安全事故的原因是否為故意違法，對故意違法者處罰外，還應追究刑事責任。
五、執(zhí)法部門的責任
《食品安全法》第九十五條，規(guī)定了執(zhí)法人員出現(xiàn)錯誤時的處罰規(guī)定。只是在對執(zhí)法人員的責任界定上，還需要建立一個有效的機制，不能出現(xiàn)“官官相護”的現(xiàn)象。如果我能說了算，我建議在食品安全的監(jiān)管上，衛(wèi)生部應該在各部門之上，在食品安全出了問題時，除了對廠家進行處罰以外，衛(wèi)生部可以對出問題環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門提起公訴，如若是加工環(huán)節(jié)出的問題，衛(wèi)生部可以追究質(zhì)檢總局的連帶責任，如果是農(nóng)產(chǎn)品出問題，衛(wèi)生部可以追究農(nóng)業(yè)部的連帶責任，如果餐飲加工環(huán)節(jié)出問題，可以追究SFDA的連帶責任，只有執(zhí)法部門也切實受到法律的約束時，才能更加增加行政執(zhí)法部門的責任心，也才
能促進管理型向服務型政府的轉(zhuǎn)化。
